Droit constitutionnel: la constitution de 1958

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Section 2 : Les révisions de la constitution de 1958 Cette Constitution a été révisée selon plusieurs procédés. I – Les procédés de révisions A - La révision exceptionnelle par l’article 11 de la Constitution Cet article 11 a été utilisé pour réviser la Constitution, ceci à 2 reprises pendant la Ve république, 2 fois par le Général de Gaulle : 1962 en vue de faire élire le chef de l’État au suffrage universel direct (auparavant indirect) ; 1969 en vue de faire fusionner le Sénat avec le Conseil économique et social. Le premier référendum aboutit. Le second référendum n'aboutit pas. Sur ce 2nd référendum, on est dans le sillage de mai 1968, le Général De Gaulle est contesté. 2 Il provoque un référendum peu importe l'objet en vue de sortir de la crise de 1968. Il démissionnera de son mandat de Président de la République. Pour une majorité d'auteurs, l'article 11 de la Constitution ne pourrait pas porter sur une révision de la Constitution. B) La révision par l’article 89 de la Constitution L'article 89 dicte une procédure à suivre pour réviser tout en y dictant aussi des limitations de fond et de forme. Elle s'effectue en trois phases : initiative, adoption et ratification. 1) La procédure Cette procédure de la révision inclut 3 étapes : initiative, adoption, ratification. a) L’initiative Qui peut engager une révision de la Constitution ? Cette initiative appartient aussi bien au pouvoir exécutif que législatif. L'article 89 dit « l'initiative de la révision de la constitution appartient concurremment au président de la république sur proposition du premier ministre et aux membres du parlement ». Cependant, à ce jour, il n'y a eu aucune proposition parlementaire qui a abouti. Jusqu'en 2008 et encore aujourd'hui, le gouvernement est prioritaire pour inscrire ses projets à l'AN et au Sénat. Toutes les révisions jusqu'à ce jour ont émané de l'exécutif : normalement, il faut donc l'accord des 2 autorités de l'exécutif : Président et Premier Ministre. En pratique, la plupart des révisions ont émané en réalité du Président qui parfois s'est même passé de l'accord du Premier Ministre. En cas de cohabitation, le contreseing du Premier Ministre redevient nécessaire, son accord est nécessaire. b) L’adoption Le texte de révision doit être adopté en termes identiques par l'AN et le Sénat (parlement), c’est le bicamérisme égalitaire. Mais ce n'est pas le cas pour les projets de loi ordinaire, il y a bicaméralisme égalitaire pour les projets de loi de révision de la Constitution seulement. Le Sénat a un droit de véto : si il ne vote pas le texte, la procédure est bloquée. c) La ratification ou approbation définitive Il s'agit d'approuver ou rejeter le texte de révision. Selon l'art 89, le texte de révision peut être approuvé par referendum. Cela s'est produit une seule fois, en 2000 lors du passage du septennat au quinquennat par Chirac. La 2ème voie est la ratification par le Congrès, la réunion des 2 chambres (Assemblée Nationale et le Sénat) réunis en séance commune du Congrès, à Versailles, et le Congrès se prononce à une majorité qualifiée des 3/5 (60%) des suffrages exprimés. 3 2) Les limitations Il y a des limitations dans le temps : Ce sont des limitations dans le temps, on ne peut réviser qu'à certaines périodes pour ne pas que la Constitution soit sujette à caution. On ne peut pas réviser lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire (1) ; en cas d'intérim présidentiel (2) ; en cas d'application de l'article 16 de la Constitution (3). Il y a aussi des limitations matérielles quant au fond : il est interdit de remettre en cause la forme républicaine du gouvernement. En 2003, il y a eu un texte de la révision voulu par JeanPierre Raffarin portant sur la décentralisation. Une des dispositions prévoyait que les collectivités territoriales pouvaient déroger à titre expérimental à une loi : le droit à une expérimentation législative. Cette disposition posait problème car la loi est la même pour tous car elle est faite par un seul organe à Paris : le Parlement. Si on permet à une collectivité territoriale de déroger à une loi nationale, la loi n'est plus la même partout et cela remet en cause la forme unitaire de l’État et le caractère indivisible de la République. Le Conseil Constitutionnel a répondu dans une décision en 2003 : incompétence. II) Les révisions effectuées La multiplication des révisions sous la Ve république pose un problème de fond sur l'autorité de la Constitution. A) Objet des révisions effectuée Elles ont consisté a démocratiser les institutions. Les révisions de la Constitution ont porté principalement sur 4 grands thèmes : → 1er objet : la démocratisation des institutions Où on verra que les institutions à l'origine ont été créées par De Gaulle dans un seul souci, celui de la rationalisation du parlementarisme ; il y a le parlement, les présidents de la république, d'autres institutions. Le Parlement avec les révisions de 1995 ou 1996. La révision de 1995 avec avant 1995, 2 sessions (printemps + automne) : le parlement n'était pas réuni pendant les 6 mois de l’année. L'objet était de réunir une session unique parlementaire qui s'étalerait sur tout le long de l'année. La révision de 1996 sur le loi de vote des lois de financement de la sécurité sociale par le Parlement. Avant 1996, le budget de la Sécurité sociale était équivalent au budget de l’État : il dépasse les 100 Milliards d'euros. Avant 1996, de telles sommes échappaient au contrôle du Parlement. Depuis 1996, c'est plus démocratique que le Parlement gère les comptes de la Sécurité sociale. Sur les présidents de la république et le quinquennat : le Président est élu une fois tous les 7 ans. Révision de l'an 2000 : c'est plus responsable d'élire un président de la république tous les 5 ans. Ou encore par exemple 2008 sur l'indépendance de la justice : le Conseil Supérieur de la Magistrature assure les nominations et promotions des magistrats. C'est un poids essentiel en vue de leur indépendance. 4 → 2ème objet : renforcer les droits et les libertés Des révisions ont eu pour objet d'accompagner ces standards : des révisions portant sur la saisine du Conseil Constitutionnel avec 1974 pour l'extension parlementaire de la saisine du Conseil Constitutionnel et 2008 pour l'extension justiciable pour saisir le Conseil Constitutionnel (création QPC). En 1999, on a révisé la Constitution pour favoriser l'égalité des femmes et hommes dans l'accès des femmes et hommes en politique. C'est sur cette base la qu'on a pu instaurer la parité. En 2008, on a accentué cette idée avec la révision de l'article 1 de la Constitution. En 2005, insertion de la Charte de l'environnement dans la Constitution. En 1995, élargissement du champ d'action du référendum. → 3ème objet : le préalable à la ratification de traités internationaux Il y a des dispositions dans la Constitution (art. 54) qui imposent de réviser la Constitution en cas de déclaration de non-conformité à la Constitution par le Conseil Constitutionnel en vue de ratifier un traité international. En 1992, le traité de Maastricht (création de l'UE) → le Conseil Constitutionnel est saisi et rend une décision de non-conformité à la Constitution (9.4.1992) pour les raisons qu'il y a un transfert de la souveraineté avec la création de la monnaie, l'euro. Le pouvoir politique va engager une révision de la Constitution qui permet d'autoriser le transfert de souveraineté pointé par le Conseil Constitutionnel pour permettre de ratifier le traité. Ça a été le cas pour d'autres traités afin de suivre l'évolution européenne : traité modificatif européen, traité d'Amsterdam (1999), traité établissant une constitution pour l'Europe (2005) et le traité de Lisbonne (2008). → 4ème objet : sur la Nouvelle Calédonie La Nouvelle-Calédonie a un statut dérogatoire, justifié par son caractère insulaire : elle peut voter des lois du pays qui dérogent aux lois nationales de la Métropole. Pour déroger au droit de la Métropole, il faut une autorisation qui est l'objet de la révision de 1998. Également, il faut justifier pour voter de 10 ans de résidence à compter du 1er novembre 1998. Le corps électoral et restreint et gelé. Il y a alors eu des révisions en 1998 et 2007. B) Le nombre de révisions effectuées Longtemps, ces révisions ont été peu fréquentes. Finalement, on en dénombre entre 1958 et 1992 à peine 5 (pas toutes majeures). Le rythme s'est emballé à partir de 1992. On en dénombre 19 entre 1992 et 2018. Il y a donc eu 24 révisions depuis 1958. Cette accélération a établi une perte d'autorité de la loi fondamentale. La constitution ne serait plus ce texte permanente que l'on modifierait avec précaution, ce pacte fondamental et intangible qui unit les individus au sein d'une nation. Une deuxième lecture permettrait de voir qu'au contraire, on peut voir dans la multiplication le fait que la Constitution soit un texte vivant. On prend soin de la réviser parce que précisément on en tient compte. Auparavant, les évolutions institutionnelles se faisaient indifféremment de la Constitution. Aujourd'hui, c'est l'inverse : nulle évolution institutionnelle ne peut se faire sans révision de la Constitution. La Constitution est donc un texte normatif qui produit des effets de droit. 5 En 1998 et 2007 on a révisé la constitution. Quels leçon en tiré de ces révisions ? Les révision ont été peut nombreuse pendant longtemps. On constate une accélération du rythme de révision, pour certains cela traduirai une perte d’autorité de la constitution car si on la change pour un oui ou pour un non cela n’a pas de sens. Puisque la constitution ainsi est un acte vivant si en effet on prend la peine de la modifier c’est justement parce qu’on veut en tenir compte. C’est une preuve de vivacité/ d’intérêt de la constitution. Actuellement : révision MACRON 6 Chapitre 2 : suprématie matérielle de la constitution de 1958 La suprématie matériel = la norme inférieure doit respecter la constitution. Cette suprématie matériel implique que la constitution doit être une norme juridique, pour Kelsen une norme juridique est un texte a valeur obligatoire. Cette évolution en réalité a été progressive et même aujourd’hui il faut pas croire que la constitution produit tout le temps des effet de droit Paragraphe 1 : une normativité progressive Contrairement à une idée répandue, on a pas attendu la Constitution de 1958 pour que la Constitution soit considérée comme normative. Très tôt, le Conseil d’État a accepté cette normativité, du moins pour l'imposer aux actes de l'administration. L'arrêt Heyriès du Conseil d'Etat rendu le 28 juin 1918 consacre la théorie des circonstances exceptionnelles, c'est l'idée que des actes administratifs sont valables en période de circonstance exceptionnelle alors qu'ils n'auraient pas du l'être. Le Conseil d’État valide des décisions prises par le Président en se référant à l'une des 3 lois constitutionnelles de 1875. LE conseil d’État se réfère bien à la Constitution dès 1918. Dès 1950, le Conseil d’État par un arrêt du 7 juillet 1950 « dehaene » considère le droit de grève comme un droit fondamental qu'il applique aux agents du service public. Il se fonde sur l'alinéa 7 du préambule de la Constitution de 1946. Jusqu'en 1958, il n'existe pas d'organe chargé de faire respecter la Constitution par la loi. Cet organe est créé en 1958 par la Constitution : le Conseil Constitutionnel. Le problème est que le CC est conçu de manière restrictive : il s'agit de cantonner la loi dans son périmètre. De 1958 à 1971, le CC ne conduit pas à imposer le respect de la Constitution si ce n'est pas dans des cas limités comme la loi ou le domaine réglementaire. Changement de perspective avec la décision fondatrice du Conseil Constitutionnel du 16 juillet 1971 de la liberté d'association. Elle est fondamentale. Pour la première fois, le Conseil Constitutionnel fait référence au préambule de la Constitution de 1958 et plus seulement au texte même. Ce préambule de la Constitution de 1958 renvoie lui-même à deux textes essentiels : la DDHC de 1789 et le préambule de la Constitution de 1946. Par cette décision, en intégrant le préambule comme norme de référence, le Conseil Constitutionnel donne une valeur constitutionnelle à ces deux textes majeurs qui contiennent l'essentiel des libertés et droits fondamentaux. C'est à partir de là qu'on va pouvoir dire que le CC est le garant de l’État de droit. La loi doit alors respect le corps même de la Constitution de 1958 mais aussi son préambule et la DDHC. Ces deux textes ont pu être compris comme de simples déclarations d'intention, de simples programmes, de simples exposés philosophiques. Étant compris ainsi, il était difficile de leur reconnaître une valeur juridique obligatoire. Pour autant, la décision du CC est sans ambiguïté : toutes les dispositions de ces 2 textes ont bien une valeur juridique obligatoire. Le préambule de la Constitution de 1958 se réfère seulement « aux droits de l'homme et au principe de souveraineté nationale ». En réalité, si on se fie à la jurisprudence du CC, celui-ci est moins exigeant pour imposer au législateur le respect de droits dont la signification paraît trop générale et imprécise (comme le droit au travail contenu dans la Constitution de 1946). 7 Dans ce cas de figure, le droit à la protection de la sécurité matérielle, que fait le CC ? Il s'attache seulement à vérifier que le législateur s'est efforcé de créer les conditions de mise en œuvre des droits proclamés mais non leur réalisation même. Il considère qu'il y a une obligation de moyens mais pas de résultats. Si on prend la Charte de l'environnement de 2004, il y a là encore des principes généraux, trop généraux. Paragraphe 2 : une normativité encore aujourd’hui partielle deux raisons : → dans la constitution il y a des dispositions qui par nature ne sont pas normatives. Ex : drapeau tricolore de la France, devise.. ces dispositions ne produisent pas d’effet de droit. C’est le professeur BURDEAU Jean. → il y a des angles morts de la constitution sur le quel le conseil constitutionnel n’a aucune emprise. Ces angles morts échappent aux contrôles. Par exemple s’agissant de la répartition des pouvoirs entre le président de la République et le premier ministre la constitution dit a l’article 5, article 20 « gouvernement détermine et conduit la politique de la nation », la constitution est violé tous les jours, ces articles comptes pour du beurre donc la constitution n’est pas un texte normatif. 8 Sous titre 2 : Les actes infra constitutionnel Chapitre 1 : L’acte interne institué par la Constitution en 58 Section 1 : la loi La loi, premier critère qui est organique c’est un texte adopté par le parlement., second critère qui est formel, puis un critère fonctionnel car son but est de décidé par loi générale et impersonnelle car elle doit exister pour tous. Paragraphe 1 : encadrement de la loi Le point de départ c’est la conception de Jean Jaques ROUSSEAU il explique que la loi est l’expression de la volonté général, elle peut s’intéresser à n’importe quel domaine. A) la loi n’est plus un acte souverain et contestable Pour deux raisons : → la loi est soumise au respect de la constitution, il existe un organe qui contrôle les lois. → la loi doit respecter des engagements internationaux, les juges judiciaires et administratifs procèdent a un contrôle de conventionnalité de la loi. Ils vérifient si la loi est compatible avec les convention internationales B) la délimitation du domaine de la loi La constitution les donne a l’article 34 et 37, article 34 → énumère un certains nombre de compétences limitées attribué a la loi, la loi n’a plus de compétence infini. A l’article 37 → tous ce qui n’est pas du domaine de la loi relève du règlement, ça veut dire que le règlement a une compétence de principe. Le problème c’est qu’au cour de la 5e R, une extension continu du domaine de la loi. Ce domaine de la loi est défini théoriquement par la Constitution. Le problème, c'est que ce domaine théorique a évolué en pratique au point qu'il y a eu une réaction à cette pratique. 1) Délimitation théorique du domaine de la loi L'article 34 de la Constitution délimite désormais expressément le domaine de la loi. Il commence par la mention « La loi fixe les règles concernant […] La loi déterminé les principes fondamentaux concernant ». L'article 34 cantonne la loi à un certain nombre de matières limitativement énumérées. La loi a une compétence d'attribution, avant elle pouvait s'intéresser à tous les domaines. Cette compétence d'attribution s'oppose au domaine du règlement, ce domaine du règlement est prévu par l'article 37 de la Constitution : « Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ». Il résulte de ces dispositions que tout ce qui ne relève pas du domaine de la loi relève de celui du règlement. On en déduit que le règlement a une compétence de principe. 9 Là encore, c'est majeur : dans le système antérieur, les règlements étaient pris en application d'une loi. Aujourd'hui, il y a des règlements autonomes, pris indépendamment de l'application d'une loi. Aujourd'hui, il y a 2 types de règlements : les règlements en application de la loi et les règlements autonomes. On est au cœur d'un mécanisme général voulu par les constituants de 1958 : la rationalisation du parlementarisme, c’est-à-dire ce sont des procédures visant à limiter l'action du Parlement au profit du pouvoir exécutif. Le problème, c'est que les choses ne se sont pas passées comme l'aurait voulu le constituant de 1958. 2) Délimitation pratique du domaine de la loi Il y a eu une extension du domaine de la loi, elle a débordé de l'article 34. Il y a 2 raisons principales : - Lorsque le législateur élabore une loi, en pratique il ne fait pas de distinction entre les cas normalement prévus où la loi fixe les règles et ou la loi détermine les principes fondamentaux. Il n'y a plus de distinction entre lorsque la loi fixe les règles ou bien les principes fondamentaux. - En 1958, on a été aveuglé par l'article 34. On a oublié qu'en réalité, la compétence du législateur dans la Constitution peut être définie en dehors de l'article 34. Il y a d'autres dispositions qui prévoient aussi la compétence du législateur. Lorsqu'il est dit dans l'article 66 de la Constitution : « il est confié à l'autorité judiciaire à ce regard de la liberté individuelle dans les conditions prévues par la loi », ou art. 72 :« les collectivités territoriales s'administrent librement dans les conditions prévues par la loi ». - L'aptitude du gouvernement à avoir une certaine retenue dans le fait de faire jouer les mécanismes de rationalisation du parlementarisme qui lui permettent de se prévenir contre les débordements de compétence du législateur. Il y a des outils à la disposition du gouvernement qui permettent de dire par le gouvernement au législateur : stop, tu ne peux pas faire ça. Mais le gouvernement ne se sert pas de ces outils. Le législateur est alors allé dans le domaine du règlement. Il y a 2 dispositions textuelles de la Constitution. L'article 41 s'applique au cours des débats législatifs : « Le gouvernement peut opposer l'irrecevabilité à une disposition qui selon lui serait du domaine du règlement. » En 1er temps, le gouvernement peut censurer une disposition. Si il y a désaccord entre l'intéressé et le gouvernement, le CC peut trancher le différent. Il arrive que le gouvernement oppose l'irrecevabilité, mais il ne le fait pas. Le 2ème volet est tombé en désuétude. L'article 37 permet au gouvernement de saisir le CC une fois la loi en vigueur pour délégaliser des dispositions législatives et les reclasser dans le domaine réglementaire. Pendant longtemps, cet article 37 n'a pas ou peu joué. Il y a une retenue de la part du gouvernement. Depuis 2005, de nouveau, en raison de 3 ou 4 fois par an, le gouvernement tend à saisir le CC pour demander de dé-légaliser des dispositions législatives. On a été en présence d'une jurisprudence constitutionnelle favorable à la loi. Le CC a rendu une jurisprudence qui a permis une extension du domaine législatif. 10 Décision du 30.07.1982 du « blocage des prix et des revenus » : le CC ne censure pas les débordements de compétence du législateur en dehors de l'article 34. Il a développé une technique dite par ailleurs où il censure les cas d'incompétence négative du législateur, le cas où le législateur a délégué de manière trop ample sa compétence au pouvoir réglementaire. Alors que le CC a été conçu en 1958 comme un instrument contre le législateur. Paradoxalement, le CC a été sous la Ve République le défenseur du législateur. 3) Les conséquences de l’extension du domaine de la loi Extension qui résulte de considérations techniques, mais aussi une autre explication de fond : la force symbolique, politique de la loi, qui aura toujours une force symbolique plus forte qu'un règlement. Cette extension, il faut la quantifier : il y a une soixantaine de lois votées chaque année (sans lois de ratification). Les lois qui sont en vigueur, on ne sait pas combien il y en a. En réalité, la plupart des lois ne sont pas des lois créées mais des lois modificatives. La loi initiale estelle en vigueur si elle a été modifiée 30 fois ? On ne sait pas. De la même manière, on ne sait pas si les lois des anciens régimes ont été abrogées. Si on doit fixer un ordre de grandeur, ce serait autour de 9000 lois, mais avec une incertitude. En conclusion, on serait en présence d'un phénomène d'inflation législative : il y a trop de lois. Le fait qu'il y ait inflation législative pose une difficulté première, cela rend caduque l'adage « nul n'est censé ignorer la loi ». Cela pose une difficulté au regard de l'objectif à valeur constitutionnel d'accessibilité et intelligibilité de la loi. La loi serait de mauvaise qualité, certaines se contredisent entre elles. Une loi est censée être normative, produire des effets de droit, modifier la situation juridique des administrés. On a vu apparaître des lois non-normatives, qui ne modifient en rien la situation juridique des administrés. Il y a 2 cas de figure : —> le 1er qui correspond aux lois de programme, lois de plan, qui fixent des objectifs. —> Le 2nd cas de figure est lorsque les lois sont dites mémorielles. Ces lois mémorielles tendent à qualifier des événements historiques comme la reconnaissance d'un crime ou d'un génocide, de l'esclavage comme de crime contre l'humanité, loi affirmant le rôle positif de la France dans ses ex-colonies. Ces lois posent un problème politique. Sur la reconnaissance du génocide turc, cela ne sert qu'à mettre mal avec les autorités turques. Sur la loi du 23 février 2005 sur le rôle positif de la France dans ses ex-colonies, cela a servi à mettre mal avec Bouteflika et les autorités algériennes. Ces lois tendent à instituer une vérité d’État. On peut penser que l'histoire doit être faite par les historiens et pas par les États, pas par une loi officielle dépendant de l’État. Le Constituant, par une révision de 2008, a tenté de réagir face à la prolifération de ces lois mémorielles non-normatives. Il a été inséré par une révision du 3 juillet 2008 un nouvel article, l'article 34-1 de la Constitution qui conduit à ce que le Parlement puisse voter des résolutions, un moyen par lequel le Parlement peut exprimer une position politique sans que ce soit une loi. Rien ne remplacera la force symbolique d'une loi. 11 Des remèdes sont cherchés afin de réagir à cette inflation législative. Un premier remède, c'est la codification, le fait de rassembler dans un même recueil des lois et des règlements. Le second remède, c'est qu'on tente de revenir à une lecture littérale de l'article 34 de la Constitution. En cantonnant la loi aux matières énumérées par l'article 34, ce serait un moyen de lutter contre l'inflation législative. II) Les catégories de lois autres que les lois ordinaires. La plupart des lois sont des lois simples, ordinaires. Mais il y a aussi des lois spécifiques en raison de leur objet. Il existe 2 autres types de lois que l'on appelle les lois organiques et les lois de finance. A) Les lois organiques michel debré → auteur de la constitution Une loi organique est un texte adopté par le Parlement selon une procédure plus exigeante que celle adoptée pour une loi ordinaire et dont l'objet est de préciser le statut des organes politiques fixés par la Constitution. La Constitution doit être un texte bref qui ne peut pas tout dire, qui doit être complété par des lois organiques. Ces lois organiques ont 3 particularités : - si les deux chambres ne parviennent pas à un accord, l'AN peut se prononcer en dernière lecture à la majorité des membres de l'Assemblée. - lorsque les lois organiques portent sur le statut du Sénat, ainsi que sur le droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'UE résidant en France, l'accord du Sénat est obligatoire. - les lois organiques font obligatoirement l'objet d'un contrôle de conformité à la Constitution exercé par le Conseil Constitutionnel. B) Les lois de finances. Une loi de finances est une loi dont le but est de présenter les recettes et les dépenses de l'État. Elle constitue le cadre qui permet au Parlement d'approuver le budget de l’État. 1) Objet La Constitution de 1958 prévoit que le Parlement français consente à l'impôt et autorise les dépenses, ceci par le vote d'une loi de finances. Au sens de l'article 34, une loi de finance est un texte voté par le Parlement dont l'objet est de déterminer et d'approuver les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. 12 La loi organique → loi LOLF : il n'y a pas une loi de finance mais 4 types de lois de finances : 1. Il y a la loi de finances de l’année. Elle prévoit pour chaque année civile l’ensemble des ressources et des dépenses permanentes de l’État ; il s’agit de toutes les opérations financières effectuées par l’État et les personnes publiques. 2. La loi de finances rectificative. Elle est destinée à modifier en cours de route la loi de finances de l’année. 3. Les lois de finances de règlement. Ces lois interviennent l’année suivant l’année d’exécution de la loi de finances de l’année (N+1). Elles ont pour mission de constater les résultats de l’exécution. 4. Les lois de finances spéciales. Elles interviennent lorsque la loi de finances de l'année n'a pas été votée en temps utiles. On a rajouté en 1996 des lois de financement de la sécurité sociale. Leur objet est de voter le budget de la sécurité sociale. 2) Procédure La procédure d'adoption de la loi de finances est dérogatoire de celle des lois ordinaires. Les conditions d'examen et de vote des lois de finances sont enfermées dans des conditions strictes. Seul le gouvernement peut présenter un projet de loi de finances. Le rôle des parlementaires se borne à amender une loi de finances. Section 2 : Les ordonnances (texte législatif émanant de l’exécutif.) Le constituant a réintroduit avec les ordonnances le principe des délégations législatives. Pour autant, ces délégations législatives restent contestées. I) Des délégations législatives Les ordonnances sont étudiées à l'article 38 de la Constitution. L'article 38 de la Constitution donne au Gouvernement la possibilité, sur autorisation du Parlement, de prendre par ordonnances des mesures de nature législative. Les ordonnances sont des actes pris par l'exécutif mais dans les matières qui relèvent normalement de la compétence du législateur. Pour cela, le parlement vote une loi d'habilitation. Une loi d'habilitation est une loi dans laquelle le Parlement français autorise le gouvernement à prendre par ordonnance, des mesures qui relèvent du domaine de la loi. Les délégations législatives existaient sous la IIIe République. On les appelait les « décrets-lois » (loi prise par décret). Ces décrets-lois constituaient une réponse à l'incapacité du parlement à légiférer. Sous la 4e rep, les ordonnances étaient interdites, mais c'était un échec car elles sont réapparues sous d'autre formes, avant d'être officialisées durant la Vème république. 13 II - Les difficulté posé par les ordonnances. A) Les contestations du principe des ordonnances Elles sont contestées en tant que tel car elles contournent le parlement. Pendant longtemps le gouvernement n'a pas abusé en pratique de cette technique. Mais, durant les années 90, les ordonnances ont été beaucoup plus utilisées. En 2005 → 83 ordonnances Les ordonnance (plus utile et plus rapide) ne sont pas démocratiques, donc elles sont contestées. Cependant, il faut nuancer ce caractère non-démocratique des ordonnances. En effet, l'article 38 de la Constitution exige le vote par le Parlement d'une loi d'habilitation autorisant le gouvernement à prendre des ordonnances. Cette loi d'habilitation doit définir avec précision les finalités de ces ordonnances et leur domaine d'intervention. La deuxième limitation, c'est que le Conseil Constitutionnel peut être saisi de cette lois d'habilitation et amené à contrôler la conformité de ce texte à la Constitution. En général, dans le contrôle par le Conseil Constitutionnel des lois d'habilitation, le Conseil Constitutionnel pose des réserves d'interprétation. De plus, lorsque le gouvernement est amené à prendre une ordonnance, elles peuvent faire l'objet d'un contrôle par le Conseil d’État. Le Conseil d’État va vérifier que les réserves d'interprétation données par le Conseil Constitutionnel ont été bien appliquées par le gouvernement. Ensuite, le Parlement reprend la main parce qu'il doit ratifier par une loi les ordonnances. Cette loi de ratification peut faire l'objet d'un contrôle par le Conseil Constitutionnel. Moralité, on est en présence d'un contrôle à triple détente. Au final, les ordonnances ne sont donc pas les actes à la discrétion du gouvernement qu'on a longtemps cru qu'elles étaient. B) La controverse sur la compétence pour signer des ordonnances. Il y a des difficultés politico-juridiques en 1986 pour signer les ordonnances. En pleine cohabitation, le Président est François Mitterrand et le Premier Ministre est Jacques Chirac, qui s'affrontent durement. Cet affrontement va se transposer sur le terrain constitutionnel à propos de la signature des ordonnances. Le président François Mitterrand refusa de signer trois ordonnances du gouvernement Chirac. Controverse car le Premier Ministre estime que le Président n'avait pas la possibilité de refuser de signer une ordonnance. Juridiquement, l'article 13 prévoit la compétence pour signer l'ordonnance : « le Président signe les ordonnances délibérées en Conseil des ministres ». Il y a une 2e thèse : le Président préside le conseil des ministres donc il peut ne pas signer si il le souhaite. Le Conseil Constitutionnel n'a pas de compétence pour régler ce type de litige, la querelle s'est résolue politiquement avec la fin du projet par voie d'ordonnance et le vote par le Parlement par lois ordinaires. C) La nature juridique variable des ordonnances. Ce sont des actes de portées réglementaire tant que le parlement ne les a pas ratifier. Si il y a une ratification législative, ce sont alors des mesures de portées législatives. Est-ce une loi ? Un acte administratif ? Ce serait un acte mixte. En fait, tout dépend si l'ordonnance a été ratifiée ou pas par une loi de ratification. 14 Si l'ordonnance est ratifiée, l'ordonnance acquiert valeur législative. La Constitution n'exige pas le vote d'une loi de ratification mais seulement le dépôt d'un projet de loi de ratification. Il peut arriver en pratique qu'il n'est pas adopté, voté. Donc, dans ce cas de figure, l'ordonnance conserve sa valeur réglementaire. Section 3 : Les actes réglementaires. Il s'agit d'actes édictés par des autorités non parlementaires en vue de statuer par voie générale et impersonnelle, ainsi le règlement s'adresse à tout le monde. Les actes réglementaires s'opposent aux actes individuels. I) La répartition des compétences opérée par la Constitution de 1958 L'idée générale c'est que la Constitution de 1958 produit le schéma d'un régime parlementaire tout en accordant des pouvoirs spécifiques au Président. Art 13 : « Le président de la République signe les décrets délibérés en Conseil des ministres ». et au Premier Ministre. Art. 21 : « il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire». Au vu de ces textes, la répartition des compétences entre Premier Ministre et Président est claire. Le Premier Ministre dispose d'une compétence réglementaire de principe. Le Président n'a qu'une compétence d'attribution. Il est compétent pour les décrets les plus importants, ceux délibérés en Conseil des ministres. Pour ceux non délibérés en conseil des ministres, c'est le Premier Ministre. Les décrets délibérés en Conseil des ministres doivent être contresignés par le Premier Ministre, ainsi la compétence est partagée. Normalement, les ministres ne disposent pas d'un pouvoir réglementaire. Un pouvoir réglementaire peut-être prit au niveau local par les responsables des autorités déconcentrer de l’État : le préfet, qui dispose donc d'un pouvoir réglementaire sur le territoire du département. II) La répartition des compétences opérée par la pratique de la Vème République En pratique, cette répartition n'est pas toujours respecter. En effet, la lecture présidentialiste de la Constitution de 1958 conduit à ce que le Président exerce des pouvoirs que ne lui reconnaît pas la Constitution. Par ex, le Président a été amené à signer des décrets en dehors de toute délibération en Conseil des ministres. Le Conseil d’État a été saisi de recours contre ces décrets qui auraient du être jugés comme inconstitutionnels. Cependant, en période de cohabitation, le Premier Ministre ne peut faire sans le Président et inversement. 15 Chapitre 2 : L'articulation entre la Constitution de 1958 et les engagements internationaux. Les engagements internationaux constituent une source du droit de plus en plus importante. Certains d'entre eux ont une importance considérable comme : - Le traité européen, appelé traité de Maastricht, signé en 1992, est le traité fondateur de l'Union européenne. Le traité institue une citoyenneté européenne, renforce les pouvoirs du Parlement européen et institue l'Union économique et monétaire. Ce traité a fait l’objet de multiple modification. - La Convention européenne des droits de l'homme. - Deux pactes de l'ONU sur la transposition de la DDHC. Section 1 : La résolution des conflits entre normes constitutionnelles et externes. Il y a 2 situations : lorsque le traité international n'est pas encore ratifié, il est question de sa validité, et lorsque le traité international a été ratifié, il est question de son applicabilité. I – La mise en cause de la validité d'un engagement international au regard de la Constitution. L'article 54 de la Constitution traite de la solution en cas de conflit déclaré entre la Constitution et un traité. L'article 54 de la Constitution prévoit un mécanisme de conciliation entre la Constitution et le traité en cas de conflit. L'article 54 prévoit 2 phases : Après la signature du traité, le Conseil Constitutionnel peut être saisi pour vérifier la conformité à la Constitution du traité. —> Si le traité est conforme à la Constitution, le traité fera l'objet d'une loi de ratification. —> Si il est non conforme, l'autorisation de le ratifier ne peut intervenir qu'après une révision de la Constitution. L'idée générale est que ça ne bloque pas à tout à fait la ratification du traité, simplement il faudra faire une révision de la Constitution qui acceptera les points déclarés comme nonconformes par la Constitution (ex : traité de Maastricht de 1992, au sujet du transfert de souveraineté nationale. La constitution ayant été révisée, elle autorise les transferts de souveraineté. Donc qui l'emporte entre la Constitution et les engagements internationaux ? Qui est supérieur à qui ? Deux lectures sont possibles : —> C’est le traité qui est supérieur à la Constitution. Lorsqu'un texte est déclaré non-conforme, la Constitution est révisée donc la conclusion logique porte à dire que le traité est supérieur à la Constitution. 16 —> Oui, c'est vrai la Constitution est révisé, mais le Constituant est toujours libre de la réviser ou pas. Si il ne révise pas, le traité est bloqué. Si le traité est bloqué, c'est bien que c'est la Constitution qui a le dernier mot. (ex : Charte européenne sur les langues régionales ou minoritaires. Ce traité a été déclaré non conforme à la Constitution et il n'est toujours pas ratifier par la France à l'heure actuelle, ce qui montre que le constituant n'a pas souhaité engager de révision de la Constitution. Le constituant est donc bien libre de ne pas réviser la Constitution si un traité est déclaré non-conforme à la Constitution par le Conseil Constitutionnel : donc le traité est inférieur à la Constitution. Toutefois, une fois ratifié, en vigueur, le traité ne peut plus être remis en cause au regard de la Constitution, au sens de sa validité. Est inscrite dans la Constitution une règle d'origine internationale, c'est un adage latin « pacta sunt sermenda » : un traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté de bonne foi. Cette règle a été reprise dans le préambule de la Constitution de 1946, alinéa 14. Parce qu'un traité en vigueur lie les parties, il ne peut plus être remis en cause. C'est un principe à valeur constitutionnelle. On peut toutefois mettre en cause son applicabilité. II – La mise en cause de l'applicabilité d'une engagement international devant les juges administratifs et judiciaires. L'applicabilité signifie que le juge administratif ou judiciaire peut écarter, en cas d’espèce, un engagement international contraire à la Constitution. La jurisprudence est complexe, car le Conseil d’Etat et la Cour Constitutionnelle se sont prononcés de manière elliptique sur les rapports entre traités et Constitution. Sachant que par hypothèses cela ne peut concerner qu'un traité en vigueur. Les 2 arrêts les plus importants sont les suivants : Arrêt du Conseil d’Etat du 30 octobre 1998, « Arrêt dit Sarran et Levacher » et Arrêt de la Cour de Cassation du 2 juin 2000, « Arrêt Pauline Fraisse » : droit de vote de ressortissants français en Nouvelle-Calédonie. On a souhaité en 1998 restreindre le droit de vote pour les élections sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie, cette restriction du suffrage a été décidée pour multiples raisons. Des métropolitains de passage ne pouvaient donc plus voter. Mr Sarran, Mlle Fraisse, citoyens français ont dit que jusqu'à preuve du contraire, cette restriction du suffrage méconnaît les pactes civils et politiques de l'ONU et la convention européenne des droits de l'homme. Ces 2 traités internationaux affirment le principe du suffrage universel. Réponse de la Cour de Cassation et du Conseil d’Etat : ils ont écarté les traités internationaux car la restriction du suffrage a été prévue par la Constitution, donc on a écarté les 2 traités internationaux. Donc, dans un cas d'espèce un traité international qui est incompatible avec la Constitution peut-être écarté. 17 Section 2 : La résolution des conflits entre normes externes et législatives (lois) Résolu par l’article 55 de la Constitution. Les traités ont une autorité supérieure aux lois. Ce principe de suprématie des traités sur la loi a été explicité par une décision du Conseil Constitutionnel du 15 janvier 1975, décision IVG : le Conseil Constitutionnel est amené à examiner la loi Veil sur l'avortement. À l'époque, c'est un délit d'avorter. Simone Veil veut autoriser et médicaliser officiellement l'avortement. La loi passe et est adoptée, il y a des parlementaires catholiques, réactionnaires qui contestent l'avortement et saisissent le Conseil Constitutionnel. Leur argument politicophilosophique est de dire ” si on tue un embryon, on tue un être humain”. Si on tue un être humain, cela méconnaît le droit à la vie proclamé par la Convention européenne des droits de l'homme. Le raisonnement est mené par Jean Foyer. Réponse du Conseil Constitutionnel : il ne lui appartient pas de contrôler une loi par rapport à une convention internationale. Ce type de contrôle dépend des juges administratifs et judiciaires. Le Conseil Constitutionnel décline sa compétence car il ne lui appartient que de faire un contrôle de constitutionnalité et pas un contrôle de conventionnalité. Ce contrôle de conventionnalité des lois relève des juridictions dites ordinaires (judiciaires et administratives). Très vite, la Cour de Cassation s’est rangée à l’invitation du Code Civil et a procédé à un contrôle de Conventionnalité. Arrêt de la Cour de Cassation du 24 mai 1975, arrêt ”Société Jacques Vabres”. Le Conseil d’Etat pour des raisons historiques a attendu 1989, arrêt ”Nicolo”, pour accepter pleinement de contrôler une loi par rapport à une convention internationale. La conséquence de contrôle est que dans un cas d’espèce on écarte une loi si il est incompatible avec une convention internationale. Alors qu'il a fallu 1989, le Conseil d’Etat est devenu plus royaliste que le roi : il applique d'une part le contrôle de conventionnalité non seulement par rapport à un traité international mais aussi par rapport à une simple directive ou règlement européen. Finalement, ce contrôle de conventionnalité des lois est un contrôle devenu banal, pratiqué tous les jours par des juridictions judiciaires et administratives. Certains s'en offusquent. Est-il normal qu’un simple juge de proximité puisse écarter une loi votée par la représentation internationale ? Titre 2 : Les acteurs de la Ve République La Constitution de 1958 est une Constitution démocratique et libérale. D'un point de vue démocratique, elle met en place des acteurs (institutions politiques) qui tiennent leur légitimé du suffrage universel. D'un point de vue libéral, elle reproduit le modèle conçu par Montesquieu de séparation des pouvoirs. Cette séparation des pouvoirs est une des conditions d'existence de la Constitution avec la loi constitutionnelle votée le 3 juin 1958. Il est institué un pouvoir législatif séparé du pouvoir exécutif mais de manière orientée. En effet, une des lignes forces de la Constitution de 1958 est de remédier aux inconvénients du régime parlementaire des 2 républiques précédentes (III et IVe). 18 Le 27 août 1958, Michel Debré devant le Conseil d’Etat précise que l'intention des constituants est de rénover le régime parlementaire. Cette rénovation prend une forme particulière, elle prend la forme de la rationalisme du parlementarisme. Cette théorie a été conceptualisée par un professeur d'origine russe et de nationalité française : Maurice Meirkine-Guetzévitch. Cette rationalisation du parlementarisme est une réaction au régime d'assemblée des républiques précédentes et elle est destinée à assurer la stabilité du pouvoir exécutif, consiste à la restauration de l'autorité de ce pouvoir exécutif. En contrepartie, c'est l'encadrement du pouvoir législatif. Celui-ci, toujours dans le cadre de rationalisation du parlementarisme, est contrôlé par un organe : le Conseil Constitutionnel. La Constitution de 1958 a vu l'avénement de nouveaux contre-pouvoirs. Il s’agit de tirer des leçons, des échecs des républiques antérieures 3 et 4 : instabilité gouvernementale, incapacité du parlement a légiférer. D’où l’idée de mettre en oeuvre des principe de rationalisation du parlement 19 Chapitre 1 : La légitimité des acteurs : le suffrage universel Le suffrage universel s'exerce selon des conditions générales et des modes de scrutin variés. En outre, la volonté des citoyens qui s'exprime par le suffrage a besoin d’être accompagnée par des cadres que sont les partis politiques. Par exception, le régime représentatif de la Ve République peut conduire à ce que le citoyen tranche directement lui-même une question de fond par l'usage de procédés de démocratie semi-directe. Sans parti politique = pas de démocratie Section 1 : Les conditions d’exercice du droit de suffrage 4 caractères que présente le suffrage : direct ou indirect, Il est toujours universel, égal et secret I) Un suffrage direct ou indirect Un suffrage direct est lorsque les citoyens désignent eux même les titulaire du pouvoir. Le président, les députés, les maires, les conseillers régionaux. Un suffrage indirect est lorsque l’on élit quelqu’un par intermédiaire. Les sénateurs par exemple. Le fait d'interposer un intermédiaire a-t-il des conséquences sur l'élection finale ? Dans quel cas, la réponse est négative. Si les grands électeurs n'ont pas d'autre fonction que d'élire directement des représentants, pas de problème ça ne change pas le résultat (pratique aux USA). Il n'y a pas de cas dans l'histoire des USA où le résultat connu le lendemain du vote des citoyens où les grands électeurs votent le contraire. En France, c'est moins certain si on prend l'exemple du Sénat. On peut penser que la nature, la consistance du collège électoral qui lie les sénateurs, cela peut avoir des effets sur la représentation au Sénat. Pendant à peine 3 ans seulement (2011-2014), le Sénat a été à gauche (sinon à droite). Globalement, la plupart des villes sont à gauche. Alors que les maires sont censés élire les sénateurs, le Sénat a toujours été à droite. Le mode de scrutin favorise les maires des communes rurales. La plupart des maires des petites communes sont à droite. Ce mode de scrutin indirect favorise la droite. Il a fallu que la gauche remporte majoritairement les élections municipales de 2008 pour que le Sénat passe à gauche. II) L’universalité du suffrage Cette universalité du suffrage sous-tend que c'est un droit reconnu à chaque citoyen afin de désigner ses représentants. Ça pose une première question : le vote obligatoire ? En France : non, il n'y a pas de vote obligatoire. 20 Contre-exemple pour les élections sénatoriales, amende 150 € si un grand électeur ne vote pas. À l'étranger, il y a des cas de vote obligatoire : Australie, Inde, Belgique, Italie. La France n'a pas retenu ce système : le droit de vote est une faculté qui suppose d'exercer ce droit ou de ne pas l'exercer. L'abstention peut être considéré comme un choix politique, à voir. À quel type d'exception s'appliquait l’universalité du suffrage ? Pour le Président, députés etc oui. Il y a eu sujet pour les élections locales. Il y a eu une forme de résistance pour considérer que les élections locales n'étaient pas des élections politiques. Ça remonte à Napoléon qui considérait que les collectivités territoriales étaient des institutions administratives. Aujourd'hui, on considère pleinement ces institutions comme politiques et donc l'universalité du suffrage doit s'appliquer. Le suffrage peut faire l'objet d'aménagements : - la périodicité : Lorsque le mandat est trop long, la périodicité est trop longue, non. Il y a des textes de droit européen tirés de la CEDH qui exigent une périodicité raisonnable du suffrage. On peut penser en France qu'il n'y a pas de problème. Jusque dans un passé récent, ce n'était pas évident. Jusqu'en 2000, le PR était élu tous les 7 ans. La périodicité n'était pas raisonnable : 2 mandats = 14 ans, 3 mandants = 21 ans. Jusqu'en 2011, pour les sénateurs jusqu'à la loi de 2003, ils étaient élus pour 9 ans : périodicité non raisonnable. Depuis 2000, le Président est élu pour 5 ans ; les sénateurs sont élus pour 6 ans = raisonnable. - les restrictions objectives : Sont privés de vote les mineurs (-18 ans) car on considère qu'ils ne sont pas conscients politiquement, mûrs pour voter. Ça se discute dans les 2 sens : est-on déjà prêt à 10,15 ans ? Sommes-nous vraiment mûr à 18 ans ? ; les personnes pénalement condamnées si le juge considère qu'il peut y avoir retrait du droit de vote ; les ressortissants étrangers résidant en France (élections locales en Irlande, pays scandinaves, pays bas ; élections nationales pour états d'Amérique du sud). On considère que la souveraineté est nationale et donc seuls les nationaux peuvent participer au suffrage. Il y a des propositions de droit de vote pour les étrangers sous condition d’une durée minimale de résidence. La justification est que le suffrage est un facteur d’intégration dans la société des étrangers. Il parait logique que des étrangers consentent par le suffrage aux règles qui s’appliquent à eux et aux impôts dont ils doivent s’acquitter. Le droit de vote est attaché à la nationalité et si un étranger veut voter c’est possible mais il doit demander une naturalisation. Ce débat existe en France depuis des années. Une dérogation en faveur des étrangers Européens existe, elle a été prévue par le Traité de Maastricht qui a organisé une citoyenneté européenne. 21 Ce principe a été repris en droit constitutionnel. Ce droit de vote (art 88-3) concerne uniquement les élections municipales et européennes. Le constituant a été restrictif dans les conditions d’exercice de ce droit de vote. Ce sont des questions d’éligibilité, ils sont exclus des fonctions de maire et d’adjoint au maire. Une autre restriction au suffrage concerne les élections en Nouvelle Calédonie. En 1998, le constituant a délibérément restreint le droit de vote aux citoyens résidant depuis au moins 10 ans (décision de Py contre France). III) L’égalité devant le suffrage Elle implique que ne soit opéré aucune distinction entre catégories d’électeurs ou d’éligibles. Les citoyens sont des êtres abstraits et désincarnés. Une révision de 1999 a permis au législateur de créer des discrimination positives justifiées par la volonté de créer une égalité plus concrète entre les femmes et les hommes. Sur cette base ont pu être adoptées des lois instaurant la parité et, aujourd’hui, en France, pour tous les scrutins de listes, ces listes doivent être composées à parité d’hommes et de femmes. Article 1 de la Constitution sur le parité : La loi favorise l’égal accès des hommes et des femmes aux fonctions C’est le cas des scrutins municipaux, départementaux, élections européennes, régionales et ce n’est pas le cas pour les élections présidentielles et pour les élections législatives où le scrutin est uninominal et ce qu’a choisi le législateur est un système de pénalité financière pour les partis ne respectant pas cela. L’égalité du suffrage implique que chaque électeur pèse le même poids. Cela impose que les découpages électoraux soient faits de manière impartiale et ne conduisent pas à des écarts de circonscriptions trop importantes. Ces écarts ont été corrigés en 2009. Il y a eu des découpages électoraux non neutres. IV) Le secret du suffrage C’est une condition pour garantir la sincérité des élections. Cela suppose un anonymat et l’existence d’enveloppe opaques. Le problème en France est dans l’utilisation possible de voter avec des machines électroniques. Elles sont autorisées par le Conseil Constitutionnel depuis 1969. Cela pose deux problèmes : - Il y a une forme de rituel dans le suffrage et cette méthode casse la ” tradition ”. - Les risques de triche. 22 Section 2 : Les modes de scrutin en vigueur. Plusieurs mode de scrutin : majoritaire, proportionnel, mixte… voir cours 1er semestre En France, le mode de scrutin n’est pas fixé par la Constitution. Il est fixé par des lois organiques ou ordinaires. De plus, le mode de scrutin n’est pas le même pour chaque élection. Pour les élections présidentielles le scrutin est majoritaire à deux tours uninominal (est élu au premier tour le candidat qui recueille la majorité des suffrages sinon on procède à un second tour et l’élu est le candidat arrivé en tête du second tour). Seules peuvent se présenter au deuxième tour les deux candidats en tête du premier tour. Il n'y a jamais eu la majoritéabsolu sous la 5e rep. Concernant les élections législatives, le scrutin est majoritaire à deux tours. Ce scrutin est un facteur important de stabilité du régime. La contrepartie de ce scrutin majoritaire conduit à une sous-représentation des partis minoritaires et à une sur-représentation des partis majoritaires. Pour les élections sénatoriales le suffrage est indirect car les sénateurs sont élus par des personnes elles-mêmes élus au suffrage direct. Le scrutin est variable selon les départements. Dans les départements qui élisent trois sénateurs ou moins, le scrutin est majoritaire et dans les départements peuplés, le scrutin est proportionnel. Concernant les élections européennes, le mode de scrutin a étémodifier en 2018 ; désormais, le mode de scrutin à venir est le scrutin proportionnel. Concernant les élections régionales, le scrutin est mixte. Concernant les élections départementales, le mode de scrutin est majoritaire à deux tours et depuis 2013 on vote pour un binôme paritaire. Concernant les élections municipales, le scrutin varie selon les populations. Dans les communes de moins de 1000 habitants, le scrutin est majoritaire et dans le cas de plus de 1000 habitants alors il est mixte. La liste qui obtient la majorité détient la moitié des sièges et les 50% restant sont répartis à la proportionnelle. Section 3 : Les cadres de la désignation démocratique des gouvernants : les partis politiques. La Constitution de 1958 consacre officiellement pour la première fois l'existence de parti politiques. Cette reconnaissance est paradoxale puisque la philosophie dominante du Général de Gaulle c'est d'être hostile aux partis politiques, considérant qu'ils ont été responsables de l'échec des III et IV Républiques. De Gaulle reconnaît un statut aux partis politiques. Il s'agit de limiter leur influence en les reconnaissant. Cette reconnaissance n'est que justice dans la mesure où les partis politiques sont une condition d'existence d'une démocratie. Il n'y a pas de démocratie dans le monde sans pluralisme de partis politiques. Si il n'y a pas ou plusieurs partis politiques, il n'y a pas d’État démocratique. Un parti politique est un groupe de personnes qui partagent les mêmes intérêts, les mêmes opinions, les mêmes idées, et qui s'associent dans une organisation ayant pour objectif de se faire élire, d'exercer le pouvoir et de mettre en œuvre un projet politique ou un programme commun. 23 L'intérêt d'un parti politique est de formaliser une opinion, et permet à l'individu de se rattacher à tel ou tel parti politique qui aura synthétisé cette opinion. Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie, comme l'énonce l'article 4 de la Constitution de 1958. I) Structure Le principe est celui de la liberté de création, d'organisation et de fonctionnement d'un parti politique, posé par l'article 4 de la Constitution de 1958. Longtemps un prof de science politique, Maurice Duverger a théorisé une distinction portant sur, d'une part les parti de cadres et de l'autre les parti de masse. Les partis de cadres regroupent des cadres dirigeants et ont relativement peu d'adhérents. Les partis de masse comptent un nombre de militants et d’adhérents importants, d'où « parti de masse ». Cette distinction trop classique est aujourd'hui dépassée. Elle tend à être dépassée par une nouvelle typologie, aujourd'hui on parle de partis d'adhérents et d'électeurs. Les partis d'adhérents, le but de ces partis est de regrouper le maximum d'adhérents sans regrouper forcément des militants, donc des électeurs car le but de ces partis est que leur dirigeant soit élu : « catch all partis » →être attrape-tout. (partis classiques). Sont venus s'ajouter à cette typologie les parti de contestataires dans le sens où leur ressort est avant tout une critique du jeu politique pratiqué par les parti traditionnels. De ce point de vue là, leur programme peut être centré sur un seul thème : la défense de l'environnement (les verts), la chasse (chasse pêche nature et tradition), la nation (FN)... On a qualifié ces partis de partis unidimensionnels parce qu'il y a une seule dimension axée sur un seul objet principal. II – Le régime juridique des parti La question centrale que pose la Constitution est celle du caractère démocratique d'un parti politique. L'article 4 de la C pose que « les parti politique doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie » → Le point central est le respect de la démocratie. Les partis doivent être démocratiques dans leur organisation. Le point central est le respect de la démocratie. On peut entendre cette obligation d'un point de vue interne : les partis doivent être démocratiques dans leur organisation. Or en France la tradition des partis politiques a longtemps été oligarchique : les dirigeants désignaient les candidats aux élections, pas très démocratique. Sans que le droit soit en question, cette tradition oligarchique tend à être renversée aujourd'hui par un système d'élection primaire (influence américaine). En réalité, aux USA il y a autant d'élections primaires que d’états qui pratiquent ces élections primaires. Il y a 2 grands types d'élections primaires : les primaires fermées (réservées aux adhérents ou militants) et les primaires ouvertes (aux sympathisants, donc tout le monde). De ce point de vue là, le PS a été précurseur en France. La 1ère élection primaire fermée date de 1995 pour le PS : Jospin la remporte pour affronter Chirac. Aux élections présidentielles de 2012, la primaire est devenue ouverte, le Parti Socialiste a organisé une élection ouverte à tout le monde. 24 Cette élection ouverte à tout le monde a désigné François Hollande. Par mimétisme, les partis de la droite et du centre ont en 2016 pour 2017 ont repris ce modèle de l'élection primaire ouverte où François Fillon a été désigné. Ces primaires, on peut penser qu'elles sont dans l'application de l'article 4, mais il ne s’agit pas d'une obligation juridique. En revanche, elles soulèvent foule de questions juridiques. Sur les dépenses de campagne, les élections primaires doivent imputer les dépenses de cette élection dans les comptes de campagne pour les présidentielles ? On ne sait pas vraiment. Sur le temps de parole à la télé et radio, comment faire ? Imputer temps de parole du candidat sur la primaire ? Le respect du principe démocratique peut également s'entendre du point de vue des buts. Un parti qui ne serait pas démocratique, qui n'accepterait pas la démocratie, serait inconstitutionnel. La question se pose de ce point de vue là sur le FN par exemple. Sur la base de l'article 4, peut-on interdire le FN ? Non, le Conseil Constitutionnel dispose uniquement d'une compétence d'attribution et l'article 4 ne prévoit pas de compétence attribuée au Conseil Constitutionnel pour interdire un parti politique. Il faut nuancer le propos : il n'y a rien dans la constitution, mais une loi du 10 janvier 1936 qui à l'époque avait été adoptée pour dissoudre les ligues factieuses de l'entre 2 guerres. Cette loi permet au Président de la République par décret en conseil des ministres de dissoudre un groupe de combat et une milice privée. Ce n'est pas tout à fait ça mais on a pu dissoudre le FNC en Corse, le […] après tentative d'attentat sur Jacques Chirac et le SOFN (service d'ordre du FN). À l'étranger, des partis ont été dissout comme des partis islamistes. Danton : ” Pas de liberté pour les ennemis de la liberté ”. III) Le financement des parti politique. Il existe une législation sur le financement des parti politique et des campagnes électorales. En France, elle est intervenue tardivement. La première loi sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales date du 11 mars 1988. Celui qui en a donné la consistance est le Premier Ministre Michel Rocard. Étant donné que les partis politiques sont indispensables à une démocratie, il est logique que la puissance publique les finance. Pour les campagnes électorales, il est prévu un remboursement des dépenses de la campagne électoral, aujourd'hui à 47,5 %. Concernant les dons, ceux des personnes morales sont aujourd'hui interdits : les entreprises ne peuvent plus financer un candidat ou un gérant politique. Par contre, les dons des personnes physiques sont autorisés mais plafonnés. Actuellement, on peut financer jusqu'à 4 600 € pour un candidat et 7 500 € pour un parti politique. Concernant la transparence des comptes, aujourd'hui les candidats doivent obtenir un compte de campagne et les partis politiques une comptabilité. Tous deux contrôlés par autorité administrative indépendante : la CNCPFP (commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques). Cette commission en cas de non-respect de cette législation est autorisée à prononcer le rejet ou la réformation du compte de campagne ou de la comptabilité du parti politique. 25 La conséquence est le fait que le candidat ne peut pas être remboursé par les fonds prévus si il y a un rejet des comptes de campagne. Cette commission transmet le dossier au juge de l'élection (CC pour élections présidentielles et législatives ou Juge Administratif pour élections locales). Il appartient au juge de l'élection, en cas de fraude de prononcer également une sanction d'inéligibilité du candidat fautif. Concernant la transparence des patrimoines et des intérêts détenus, on considère que les élus ont un devoir d'exemplarité. En cela, certains élus doivent déposer auprès de la haute autorité pour la transparence de la vie publique, deux déclarations. Ces déclarations déclarent leur patrimoine et les intérêts. L'idée est de voir si les élus se sont enrichis du fait de leur fonction au cours de leur mandat. Si il y a une trop grosse variation de patrimoine, cette haute autorité demande des explications. Si ces explications ne sont pas suffisantes, le procureur de la république peut-être saisi pour faire une enquête. Section 4 : Les référendums Longtemps, il n’y a eu qu’un type de référendum, prévu par l’article 11 de la Constitution, à l’initiative des pouvoirs publics. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a ajouté un référendum inédit, le référendum d’initiative minoritaire ou partagée. I) Le référendum à l’initiative des pouvoirs publics En réalité, il y a plusieurs types de référendums. Un premier, c’est celui tiré de l’article 89 de la Constitution. Il a pour objet de réviser la Constitution et il intervenait pour ratifier une révision de la Constitution et ça ne s’est produit qu’en 2000 pour le passage au quinquennat. A) Le référendum de ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un nouvel État à l’Union européenne C’est l’article 88-5 qui prévoit ce référendum et exige que ce procédé soit requis lorsque un État veut adhérer à une union européenne. Cet article prévoit que tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne est soumis au référendum par le Président de la République. C’est une exigence qui a été ajoutée à la Constitution en 2005, dans un contexte politique très particulier. A l’époque, le contexte politique est celui de la campagne référendaire qui se prépare pour le Traité établissant une constitution pour l’Europe. Comme ce traité a été déclaré non-conforme par le Conseil Constitutionnel (selon art. 54), il faut au préalable de la ratification réviser la Constitution. C’est à l’occasion de cette révision de la Constitution en 2005 qu’est ajoutée cette exigence. Cet article 88-5 a été une nouvelle fois modifié en 2008. Désormais, il n’est plus nécessaire de procéder à un référendum si chaque assemblée (Assemblée Nationale et Sénat) se prononce à une majorité renforcée de 3/5 des suffrages exprimés. 26 B) Le référendum législatif Il vise à faire adopter une loi par le peuple. Il fait référence à l’article 11 de la Constitution. Prévu à l’article 11 de la Constitution, il permet au président de la République, sur proposition du Gouvernement ou proposition conjointe des deux assemblées, de soumettre au peuple un projet de loi. Il peut avoir 3 objets : tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics (1), la ratification d’un traité (2), les réformes économiques sociales ou environnementales et les services publics qui y concourent (3). Normalement, ce référendum est législatif, pas constituant. En pratique, Charles De Gaulle s’en était servi pour tenter de réviser la Constitution en 1962 et 1969. en effet, le général de Gaulle a utilisé, dans des conditions controversées, l’article 11 pour réviser la Constitution (en 1962, pour l’élection du président au suffrage universel, réponse positive ; en 1969, en vue de réformer le Sénat et de créer des régions, réponse négative). Sur l’usage politique du référendum, cette procédure a révélé des effets pervers : certains référendums furent utilisés comme instruments de plébiscite et l’intérêt de certains référendums a été jugé faible et a entraîné un taux de participation très bas. Si les décisions sont prises en réalité par une minorité, ça pose un problème. II – Le référendum d’initiative « minoritaire » ou « partagé » Elle résulte d’une révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a ajouté un nouveau type de référendum à l’article 11 de la Constitution. L’idée de cette révision de 2008 était de renforcer la démocratisation des institutions. Ainsi a été crée un référendum qui a pu être qualifié dans les travaux parlementaires de « référendum d’initiative minoritaire ou partagée ». En effet, il peut être déclenché par une fraction de parlementaires, soutenu par une fraction du corps électoral. Il est à la fois d’initiative parlementaire et populaire. Il a le même objet que le référendum législatif de l’article 11. Il est encadré pour éviter des dérives démagogiques, il ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an. Il appartient au Conseil Constitutionnel de contrôler les conditions de présentation de cette initiative. Si la proposition de loi n'a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la soumet au référendum. Si le peuple rejette ce référendum, un référendum sur le même objet ne peut avoir lieu pendant 2 ans. Lorsque le référendum a conclu à l'adoption du projet ou de la proposition de loi, le Président de la République promulgue la loi dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats de la consultation. 27 Chapitre 2 : La restauration de l’autorité du pouvoir exécutif La constitution de 1958 est celle d’un régime parlementaire rationalité. Cela induit un renforcement de l’autorité au profit du pouvoir exécutif. Un des éléments du régime parlementaire est que l’exécutif est bicéphale, il y a 2 têtes Premier Ministre et Président de la République. Ce renforcement de l’autorité est au profit d’un exécutif bicéphale, au profit du Président de la République mais aussi du gouvernement et son chef (le Premier Ministre). La Constitution de 1958 est ambiguë dans ces rapports entre les 2 têtes de l’exécutif. Ce texte semble accorder une prééminence du Président de la République tout en procédant à une revalorisation du gouvernement et de son chef, le Premier Ministre. Section 1 : La prééminence du Président de la République I) La désignation du Président de la République A) Élection au suffrage universel direct 1) Une rupture avec le mode d’élection antérieur Le Président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct. Ce principe est posé par l’article 6 de la Constitution. C’est un mode de désignation qui tranche avec le système antérieur. En effet, sous les III et IVe Républiques, le Président de la République était élu par les parlementaires. Le Président de la République était élu au suffrage universel indirect par le Parlement. En 1958, il y a eu une rupture qui voulait que le Président de la République ne soit plus dépendant du Parlement. La réforme décisive eu lieu en 1962, on a modifié le système initial et Charles De Gaulle a voulu que le Président de la République soit élu au suffrage universel direct. 2) Les conséquences sur la situation du Président de la République (PR) L’élection du chef de l’État est déconnectée des parlementaires. Le PR finalement est celui qui dispose d’une légitimité populaire directe. C) Les règles en vue d’assurer la transparence de la campagne électorale Il existe des règles en vue d’assurer la transparence de la vie électorale : - le parrainage des candidatures. Pour se présenter, le candidat doit recueillir des parrainages. Il doit être présenté par 500 élus nationaux ou locaux. L'objectif est d'éviter les candidatures fantaisistes, ainsi que la multiplication des candidatures. En retour, cette règle est perçue comme antidémocratique en écartant de la candidature certains candidats. Longtemps, ça a été le cas du Front National qui n’a pas recueilli assez de signatures ou difficilement. Ensuite, l’élection présidentielle obéit à une législation sur la transparence financière. 28 - La CNCCFP (commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques) et le Conseil Constitutionnel contrôlent les comptes de campagne lIs sont plafonnés et ne doivent pas dépasser un seuil. Une partie des frais de campagne engagés sera remboursée entre 1/20 et 45%). Il revient au Conseil Constitutionnel de proclamer les résultats du scrutin (art. 58 Constitution). Le CC ne peut pas prononcer inéligibilité du candidat ayant commis une irrégularité. Longtemps, le CC a eu la réputation d’être sévère pour les petits candidats, ex Bruno Maigret en 2002. D) Un mandat de cinq ans, renouvelable une fois Aujourd’hui, le PR est élu pour un mandat de 5 ans, depuis 2000 (avant 7ans). Depuis 2008 → la Constitution dispose que le nombre de mandat présidentiel ne peut être supérieur à 2 consécutivement. Il y a 2 raisons de l’abaissement du mandat à 5 ans : - 7 ans, c’est trop long. Au plan politique, une légitimité qui dure 7 ans n’est pas évidente, elle peut s’éroder. Au plan physique également, on a vu des PR en pleine forme au début de mandat qui devenaient fatigués et malades au fil de l’écoulement du mandat. C’est encore plus vrai si il est réélu. On l’a vu pour Mitterrand (cancer de la prostate). - Diminuer les risques de cohabitation. II – La protection du Président de la République. La Constitution de 1958 pose un principe : celui de l’irresponsabilité du PR. A) L'irresponsabilité de principe du Président de la République. Le président de la république jouit d'une irresponsabilité de principe. En effet, selon l’article 67 de la Constitution, le PR est irresponsable pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions. Cette irresponsabilité se manifeste au plan politique et judiciaire et en particulier au plan pénal. Cette irresponsabilité est justifiée par la volonté d’assurer l’indépendance du PR et préserver la continuité de l’État donc il a la charge. Dans un régime parlementaire, ce qui est le cas de la Constitution de 1958, le Chef d’État est irresponsable parce qu’il est celui qui incarne la continuité de l’État et à ce titre il ne gouverne pas, il n’exerce pas de responsabilités : c’est le Premier Ministre et le gouvernement, qui lui est responsable politiquement devant la chambre basse. Au plan pénal, cette irresponsabilité a pour conséquence une immunité de procédure. Il n’a pas à répondre de ses actes devant le juge. Jacques Chirac a été convoqué par le juge pour une affaire d’emplois fictifs quand il était à la mairie de Paris. Des juges ont voulu lui demander des comptes alors qu’il était PR, pendant son mandat, pour des actes antérieurs : il ne s’est pas présenté et a fait valoir son immunité. 29 Jacques Chirac a voulu sortir de son imbroglio en convoquant une commission d’experts chargée de réfléchir sur cette irresponsabilité du PR. Cette commission d’experts, qui a été dirigée par le professeur Pierre Avril, a préparé la loi constitutionnelle de 2007 sur ce thème. Aujourd’hui, le droit est le suivant : « aucune poursuite ne peut être exercée pendant le mandat mais celle-ci peut reprendre une fois le mandat achevé ». Donc, après la fin de son mandat, il est possible de poursuivre pénalement le président de la république mais pour des actes en dehors de l'exercice de ses fonctions. Par exemple, durant le mandat de Jacques Chirac, il n’a pas été poursuivi mais il a été condamné en 2011, après son mandat. Le délai de prescription pendant la durée du mandat est suspendu. B) La mise en cause particulière du président de la République. 1) La responsabilité pénale interne En droit interne, avant la révision de 2007, il y avait un cas seul cas où on pouvait mettre en cause la responsabilité du PR : c’était la haute trahison. La révision de 2007 a consisté à élargir les cas où il est possible de mettre en cause la responsabilité du Président. En vertu du nouvel article 68 de la Constitution, il est possible de mettre en cause cette responsabilité : « en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatibles avec l’exercice de son mandat ». En France a été institué la procédure de destitution. C’est la révision constitutionnelle du 23 février 2007 portant sur le statut du président de la République qui a introduit une procédure de destitution. Cette procédure peut être déclenchée « en cas de manquement [du chef de l’État] à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». En France, on peut mettre en cause le président devant la haute cour de justice. Cette haute cour de justice est présidée par le président de l’AN et est composée de membres des 2 chambres du Parlement (AN et Sénat). Chacune des deux assemblées se prononce à une majorité des 2/3 pour savoir si il convient de renvoyer le PR devant la haute cour. Si c’est le cas, le PR est jugé à une majorité des 2/3 et cette haute cour se prononce sur la destitution éventuelle du PR. 2) La responsabilité pénale internationale. Le PR peut être traduit devant la Cour pénale internationale pour 3 séries d’infractions qui correspondent aux crimes les plus graves : crimes de génocides, crimes contre l’humanité, crimes de guerre. Pour cela, il a fallu réviser la Constitution car le Conseil Constitutionnel considérait lors de sa décision du 28.1.1999 sur le traité CPI, si on faisait juger le PR, cela était un transfert de souveraineté, donc s'était inconstitutionnel : insertion de l’article 53-2. 30 III – Les pouvoirs du Président de la République. A) Les pouvoirs accordés par la Constitution D’une part, la Constitution définit de manière générale la fonction du PR et une fois posée, la constitution décrit différents pouvoirs qui lui sont conférés. 1) La fonction générale d’arbitre L’article 5 de la Constitution définit d’une manière générale le PR comme un arbitre. Il est dit que « le PR veille au bon respect de la Constitution. Il assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État. » Le président est celui qui tranche les conflits entre les pouvoirs. À contrario, il n’est pas celui qui gouverne ou exerce la réalité quotidienne du pouvoir. C’est ce qui explique que le PR est juridiquement irresponsable. 2) Les pouvoirs particuliers On peut distinguer les pouvoirs propres, entendu au sens qu’il exerce seul sans contreseing (du PM) et les pouvoirs partagés qu’il exerce avec le PM ou le Parlement.