Droit Administratif des Biens: Commentaire d'arrêt : CE 1972 « Société Civile Sainte-Marie de l'Assomption »

« Droit Administratif des Biens: Commentaire d'arrêt : CE 1972 « Société Civile Sainte-Marie de l'Assomption » L'expropriation est certainement une atteinte des plus graves à la garantie constitutionnelle de la propriété.

Par conséquent, si le besoin de la communauté exigel'expropriation d'un bien pour un but d'utilité publique, l'administration est tenue de montrer la plus grande prudence pour ne pas dépasser les limites du nécessaire.

Le 20 octobre 1972 le Conseil d'Etat, étant garant de la bonne application des règles administratives, est tenu de trancher une affaire dans laquelle se voyait contestéle décret du 19 juillet 1969 par lequel le premier ministre a déclaré d'utilité publique la construction dans la commune de Nice, la section dite « autoroute Nord deNice » concernant l'autoroute A-8 ainsi que la bretelle raccordant cette section d'autoroute au chemin départemental n°19 et de l'échangeur « Nice-Est ».

Toutefois laréalisation de cette opération qui entraînerait l'expropriation et subséquemment la destruction d'un bâtiment de 80 lits et du réfectoire de l'hôpital psychiatriqueSainte-Marie, amputant de surcroît une grande partie de ses espaces verts obèrerait gravement au fonctionnement et devenir de l'hôpital.

Or il résulte des observationsdu ministre de la santé publique et de la sécurité sociale que cet établissement privé, géré par la Société Civile Sainte-Marie de l'Assomption faisant fonctiond'établissement public est « l'unique établissement à vocation psychiatrique appelé à répondre, pour de longues années encore, aux besoins considérables de la totalitédu département des Alpes-Maritimes.

» En effet le nombre des établissements spécialisés dans le traitement des maladies mentales était insuffisant dans ledépartement.

C'est ainsi que la société civile Sainte-Marie de l'assomption demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 19 juillet 1969 au près duConseil d'Etat.

Le Conseil d'Etat doit donc répondre au problème suivant : la construction de l'autoroute Nord de Nice ne va-t-elle pas entraîner des inconvénientsexcessifs par rapport à l'utilité publique qu'elle représente ? Ainsi on note un conflit entre deux intérêts publics, celui du développement des transports etl'amélioration de la circulation avec celui de la santé publique.

Pour répondre à la question et donc régler ce conflit d'intérêts publics le Conseil d'Etat réactualise lathéorie du bilan qu'il vient tout juste de consacrer et ainsi il peut comparer les avantages et les inconvénients du projet pour aboutir à la solution que cette :« opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordresocial ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle représente.

» En outre, dans cette décision qui s'inscritdans la continuité de l'arrêt « Ville nouvelle Est » de 1971, le Conseil d'Etat met en évidence les lourds inconvénients que la construction de la bretelle deraccordement et de l'échangeur fait peser sur le second de ces intérêts à savoir la santé publique et annule la déclaration d'utilité publique, le bilan étant négatif.

Dèslors nous constatons que la théorie du bilan s'impose alors comme un moyen objectif du contrôle de l'utilité publique (I) avant de voir que cette théorie à travers cetarrêt connaît une vertueuse évolution (II).I – La théorie du bilan comme un moyen objectif du contrôle de l'utilité publiqueAlors que la théorie du bilan vient d'être consacrer, on s'aperçoit que le vieux contrôle in Abstracto est dans cet arrêt inopérant (A) mais que le nouveau contrôle inConcreto découlant de la théorie du bilan est quant à lui efficace (B).A – Un contrôle in Abstracto inopérant« Le moyen tiré de l'irrégularité de la composition du dossier soumis a l'enquête ne peut être retenu » Nous constatons que la requête de la Société Civile Marie del'assomption est fondé sur deux moyens, celui de la régularité de la procédure d'enquête et celui de l'utilité publique de l'opération.

L'analyse du premier moyen àsavoir la régularité de la procédure est ici intéressant car il vient illustrer l'obsolescence du contrôle in Abstracto.

En effet le contrôle in Abstracto repose sur lecontrôle de la légalité externe de l'acte.

Le juge se contente dans ce contrôle de vérifier les vices de formes et de procédures voire un éventuel détournement depouvoir.

La conséquence de cet examen in Abstracto de l'utilité publique était la rareté des annulations au fond car l'administration était présumée agir pour le biende tous et ses projets ne souffraient guère de discutions.

C'est ainsi que la réserve du juge était délibérée et son contrôle particulièrement restreint et par ce faitinopérant puisque ce contrôle ne permettait pas à un juge de pouvoir annuler une déclaration d'utilité publique même si l'opération lui semblait dépasser les limitesdu nécessaire.

Nous en avons le parfait exemple dans cet arrêt du Conseil d'Etat ou celui-ci nous dit clairement qu'il lui est impossible d'annuler cette déclarationd'utilité publique sur le fondement de l'irrégularité de la procédure et reconnaît donc implicitement l'inefficacité du contrôle in Abstracto.

En l'espèce le moyensoulevé un éventuel vice de forme.

Le dossier comprenait bien comme nécessaire un plan général des travaux mais ce dernier ne précisait pas exactement les parcellesqui allaient être expropriées.

Or le Conseil d'Etat nous rappelle que ce plan n'avait pas à déterminer avec précision les parcelles concernées.

En effet ce plan avaitpour unique objet de permettre aux intéressés de connaître simplement et donc approximativement la nature et l'emprise des travaux envisagés.

Toutefois le Conseild'Etat en 1971 par l'arrêt « Ville nouvelle Est » avait préalablement remédié à ce problème et offre désormais aux juges un nouvel instrument de contrôle plusperformant voire objectif (B).B – L'efficacité du contrôle in ConcretoC'est en effet par l'arrêt du Conseil d'Etat « Ville nouvelle Est » rendu en 1971 suivant les conclusions célèbres de M.

Guy BRAIBANT qu'est né le contrôle inConcreto.

En effet la Haute juridiction, consciente des risques de l'amenuisement de son rôle effectif face a l'essor de l'expropriation, s'inspire d'exemples étrangers etadopte un nouveau moyen de contrôle propre à enrichir le contentieux de l'excès de pouvoir à savoir, la théorie dite du bilan coût-avantages.

Cette théorie est une desmanifestations du contrôle de proportionnalité qu'inspire l'ensemble de l'action administrative.

En effet chaque décision doit être adaptée à la situation, mesurée etproportionnée.

D'autre part le contrôle du bilan au sens précis du terme est réservé essentiellement à l'examen de l'utilité publique, ce pourquoi il a été crée.

C'estpourquoi nous le retrouvons dans cet arrêt : « Une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coûtfinancier et éventuellement les inconvénients d'ordre social […] qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle représente.

» C'est ainsi que leConseil d'Etat use de son nouvel outil de contrôle pour comparer l'utilité publique de la construction de l'autoroute Nord de Nice avec l'utilité publique de lapréexistence d'un hôpital psychiatrique, la construction de l'un étant évidement liée à la destruction de l'autre.

Or sur un plan moral il parait important de sauvegarderl'existence de l'hôpital psychiatrique, ainsi le Conseil d'Etat voit en cette théorie un moyen objectif et efficace de contrôler l'utilité publique de l'opération afin deprendre une décision juste pouvant aller a l'encontre de l'Etat, celui-ci ayant pris l'habitude au travers de l'expropriation de « faire ce qu'il veut où il veut.

» Il s'agitclairement d'un instrument objectif car ce dernier compare les inconvénients et les avantages de l'opération et si le bilan s'avère négatif la déclaration d'utilité publiquesera annulée et inversement validé si le bilan est positif.

Il est donc bien ici important et opportun d'utiliser cette théorie, mais le Conseil d'Etat rencontre unedifficulté puisque initialement la théorie dite du bilan coût-avantages prévu par l'arrêt de 1971 « Ville nouvelle Est » ne prévoyait pas de comparer l'utilité publiqueentre deux intérêts publics.

C'est ainsi que la Haute juridiction adapte et fait évoluer la pourtant toute jeune théorie du bilan (II).II – La vertueuse évolution de la théorie du bilanCette évolution est traduite par un élargissement de la théorie du bilan (A), toutefois il semblerait pour une fois que cet élargissement soit légitime, les juges ici étantaltruistes (B).A – L'élargissement de la théorie du bilanNous avons vu que le Conseil d'Etat a besoin de cette théorie pour trancher le conflit entre ces deux intérêts publics représentés par l'aménagement du territoire et lasanté publique mais pour cela il est obligé d'élargir la théorie pour la rendre en l'espèce applicable.

C'est pour quoi il rend un considérant de principe calqué sur celuide l'arrêt « Ville nouvelle Est » avec évidement un élargissement : « Une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriétéprivée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard àl'intérêt qu'elle représente.

Il inclue « l'atteinte à d'autre intérêts publics » lui offrant ainsi la possibilité de pouvoir comparer l'utilité publique de deux, comme dansnotre arrêt, ou plusieurs intérêts publics, toujours à coté des atteintes à la propriété privée, du coût social et du coût financier.

Ainsi il peut appliquer dans l'arrêt du20 octobre 1972 « Société civile Sainte-Marie de l'Assomption » la théorie du bilan.

C'est ainsi qu'il estime qu'en l'espèce la construction et le fonctionnement d'unebretelle de raccordement à une autoroute et d'un échangeur auraient pour effet d'obérer gravement le fonctionnement de l'unique hôpital psychiatrique dudépartement et de priver cet établissement de tout espace vert.

Les troubles graves qui en résulteraient pour le traitement des malades mentaux du départementporteraient à l'intérêt général une atteinte qui a pour effet d'entacher la légalité de la déclaration d'utilité publique de ces deux ouvrages.

C'est ainsi qu'il donne droitau requérant, le bilan étant négatif.

De plus c'est la première fois que le contrôle de proportionnalité conduit à l'annulation d'une déclaration d'utilité publique.. »