Commentaire comparé des arrêts Hardouin et Marie du 17 février 1995 - Droit administratif

« Commentaire comparé des arrêts Hardouin et Marie du 17 février 1995 - Droit administratif Le principe même de l'Etat de droit est de soumettre tous les actes des administrations, ou des personnes de droit privé édictant des actes administratif, au contrôle desjuridictions administratives.

Pourtant, il existe différentes catégories d'actes de l'administration qui, en raison de leur nature juridique, sont insusceptibles de recoursdevant les juridictions administratives.

Le 17 février 1995, par les arrêts « Hardouin » et « Marie », le Conseil d'Etat a modifié dans l'ordre administratif, la placeoccupée par les mesures d'ordre intérieur. Les deux arrêts du Conseil d'Etat ont comme point commun d'être relatifs à la notion de mesure d'ordre intérieur, notion juridique qui conduit le juge administratif àrefuser d'accueillir les recours pour excés de pouvoir contre ces mesures. L'arrêt Hardouin du 17 février 1995 définit le critère juridique des sanctions disciplinaires à l'armée et l'arrêt Marie de la même année définit celui des sanctionsdisciplinaires à la prison, lesquelles ne peuvent plus depuis ces arrêts de revirement de jurisprudence en la matière, être qualifiées de mesure d'ordre intérieur. Dans l'arrêt Hardouin, un maître timonier, Mr Hardouin, navigue sur l'unité navale sur laquelle il servait en état d'ébriété le 8 novembre 1985.

Par ailleurs, il refusede se soumettre à l'alcootest.

Le commandant de son unité lui inflige comme sanction une punition de 10 jours d'arrêts.

Mr Hardouin a introduit un recourshiérarchique contre cette décision qui lui a infligé cette sanction devant le ministre de la défense.

Le supérieur hiérarchique a rejeté ce recours.

Mr Hardouin a doncdécidé de saisir le tribunal administratif de Rennes, territorialement compétent afin que cette décision soit enfin annulée : il introduit donc un recours en annulation.Le tribunal administratif a rejeté sa requête au motif qu'elle était irrecevable.

Mr Hardouin saisit le Conseil d'Etat. A l'appui de son recours en annulation devant le Conseil d'Etat, Mr Hardouin invoque les dispositions de la loi du 11 juillet 1979 pour justifier l'irrégularité de ladécision du 14 mars 1986 du ministre de la défense.

Selon lui, cette décision est irrégulière car elle n'est pas motivée.

Or, selon le requérant, il en a l'obligation dèslors qu'il s'agit d'une décision infligeant une sanction. Dans l'arrêt Marie, Mr Marie, prisonnier à la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, écrit au directeur au chef de service de l'inspection générale des affaires sociales unelettre en date du 4 juin 1987 dans laquelle il se dénonce le mauvais fonctionnement du service médical de l'établissement pénitencier.

Par une décision du 29 juin1987, le directeur de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis a infligé au détenu une sanction de mise en cellule de punition pour 8 jours avec sursis.

Mr Marie aintroduit un recours hiérarchique devant le directeur régional des services pénitentiaires contre cette décision.

Le supérieur hiérarchique a rejeté son recours. Mr Marie a saisi le tribunal administratif de Versailles, territorialement compétent afin que cette décision soit annulée : il introduit donc un recours en annulation.

Letribunal administratif a rejeté cette requête au motif qu'elle était irrecevable.

Mr Marie saisit le Conseil d'Etat. Une question qui se dégage de ces deux arrêts est celle de la recevabilité de la requête ou non parce que la décision doit être exécutoire pour que le recours enannulation soit recevable.

Par conséquent, le juge administratif est confronté au problème de droit suivant : la décision infligeant la sanction est-elle exécutoire ?Ensuite, il pourra examiner sa recevabilité.

Mais, ces deux problèmes seront écartés car ils sont trop restreints et trop centrés sur la notion de recevabilité, qui tientcertes une place primordiale dans cet arrêt, mais qui est moins importante que la notion de mesure d'ordre intérieur dont il convient de s'interroger plus longuement. Le véritable problème de droit qui se dégage de ces deux espèces est le suivant : quels sont les actes insusceptibles de recours devant les juridictions administratives etplus exactement quels sont les éléments de définition d'une mesure d'ordre intérieur ?Dans l'arrêt Hardouin, le Conseil d'Etat prend le contre-pied du jugement du tribunal administratif de Rennes en admettant comme recevable la requête de MrHardouin au motif que « tant par ses effets directs sur la liberté d'aller et venir du militaire, en dehors du service, que par ses conséquences sur l'avancement ou lerenouvellement des contrats d'engagement, la punition des arrêts constitue une mesure faisant grief, susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir ».

Pour lejuge administratif, l'autorité militaire n'a de ce fait pas commis d'erreur manifeste d'appréciation des faits auxquels elle fut confrontée, comme le soutenait lerequérant. Dans l'arrêt Marie, le Conseil d'Etat prend également le contre-pied du jugement du tribunal administratif de Versailles en admettant comme recevable la requête deMr Marie au motif que « eu égard à la nature et à la gravité de cette mesure, la punition de cellule constitue une décision faisant grief susceptible d'être déférée aujuge de l'excès de pouvoir ».

Pour le juge administratif, la requête du détenu est justifiée parce que la lettre de Mr Marie ne comporte pas de propos calomnieux. Dans un premier temps, nous verrons que le principe admis par la jurisprudence traditionnelle est que les mesures d'ordre intérieur sont des actes qui ne font pas grief(I), puis, nous verrons dans un second temps que la notion de mesure d'ordre intérieur tend à se rétrécir considérablement (II). I - La mesure d'ordre intérieur : un acte ne faisant pas ou peu grief Le juge administratif se borne à ne contrôler que les actes de l'administration susceptibles de modifier l'ordonnancement juridique c'est-à-dire qu'il exclut tout contrôlesur les actes non exécutoires, ce que nous verrons dans un premier temps (A) et sur les actes d'une importance moindre, ce que nous verrons dans un second temps(B). A - Les mesures unilatérales non exécutoires En principe, conformément au principe de légalité, l'administration est soumise au droit.

Mais tous les actes ne peuvent être contestés devant les juridictionsadministratives.

En effet, soit ces actes relèvent de la juridiction judiciaire, comme les actes de gestion du domaine privé ou les actes de gestion des services publicsindustriels et commerciaux, ou encore les accidents impluquant les véhicules administratifs par dérogation du législateur, soit ils sont trop importants comme lesactes de nature politique qui comprennent entre autres les actes de gouvernement, ou, au contraire, soit ces actes sont peu importants commes les avis, lesrecommandations, les proposition et les mesures d'ordre intérieure.

Enfin, tout simplement, ces actes peuvent relever du pouvoir discrétionnaire du chef de service etle juge administratif n'a pas à se substituer à lui dans ce domaine. René Chapus définit les mesures d'ordre intérieur ainsi : « sont ainsi désignées, non seulement, les circulaires et les directives non réglementaires, à l'égard desquellesl'irrecevabilité du recours est la conséquence de leur caractère non décisoire, mais aussi de véritables décisions, dont la faible importance pratique et la minceurjuridique ont paru justifier qu'elles ne puissent faire l'objet de débats devant la juridiction ». Dans l'affaire Hardouin comme dans l'affaire Marie, on retrouve les mesures de faibles importances telles que les recommandations et les mesures d'ordre intérieur. La décision du 14 mars 1986 du ministre de la défense contient des dispositions impératives, notamment le fait que le ministre a l'obligation de motiver les sanctionsdans sa décision.

Elle a de ce fait une nature réglementaire et elle peut donc être déférée au juge de l'excès de pouvoir.

Il s'agit d'appliquer la jurisprudence du Conseil. »